以保障教师培训为例，调查显示，84.0%的农村学校“非常支持或比较支持”教师参加进修或培训活动。从表3可知，农村教师进修或培训的经费51.8%的是由政府或学校负担，37.7%的是由学校与个人共同负担，更有10.5%的进修经费是由教师个人负担。访谈中，大多数教师认为：当地财政之所以不能全部支付教师参加培训的费用，还是因为当地财政仅够解决机关事业单位人员的“吃饭”问题，无力拿出过多的经费发展教育事业，使教师专业发展缺少必要的经费支持。

    进一步调查发现，农村教师基本医疗保险绝大多数停留在县级统筹，住房公积金和养老保险基本达到了市级统筹，其他保险如失业保险甚至为属地管理。这说明农村教师保障经费统筹层次过低。有专家研究表明，社会保障的良性运行是依据大数法则，通过分散众人的风险来达到保障生活的目的，而统筹层次过低会影响保障基金的积累和取良补差的效果。

    4．农村教师对保障机制的满意度不高。从表4可知，45.8%的农村教师认为当前制约农村教师发展的最大瓶颈首先是城乡差异，其次是思想观念（18.9%）和经费支持（15.1%）。这说明绝大部分农村教师认为制约他们发展的原因是城乡经济社会发展不平衡的二元体制，及其由此带来的思想观念差异和农村地区对教师发展的经费支持不够等，这也从另一个侧面说明农村教师保障机制的功能较差。

    教师对保障机制的评价方面，从表5可知，农村教师对当地政府保障教师基本权利的评价，26.4%的认为“很好或较好”，45.5%的认为“一般”，28.1%的认为“较差或很差”；农村教师对学校领导保障教师基本权利的评价，46.1%的认为“很好或较好”，40.6%的认为“一般”，13.3%的认为“较差或很差”。农村教师对当地政府在教师发展权利保障的评价中，22.1%的认为“较好或很好”，48.2%的认为“一般”，29.7%的认为“较差或很差”；对学校领导在教师发展权利保障的评价中，47.1%的认为“很好或较好”，40.2%的认为“一般”，12.7%的认为“较差或很差”。这说明，农村教师对当地政府和学校领导在保障教师基本权利以及发展权利的满意度不高，对学校领导的满意度高于当地政府。

    为确保农村教师发展改革方案的顺利实施，57.2%的教师认为经费投入是重要保障条件，其他依次是：政策连续性（29.6%）、问题反应敏捷性（10.5%）、舆论氛围（2.7%）。

    ??? 对策与建议

    （一）多部门协调，制定农村教师发展保障措施

    随着农村教育管理体制的调整，农村教师发展保障亟需新的系统政策：加强省级政府对农村教师发展保障的统筹力度，在制度设计上加大对农村教师的倾斜力度，教育行政部门及各相关部门应协调落实农村教师发展保障措施，系统完善农村教师发展保障政策。也就是说，各级政府要统一协调人事、财政、发改和教育多个部门，从农村教育面临的社会困境和农村教师的生存发展诉求实际出发，将对农村教师基本权利、发展权利的保障作为重点，系统设计、制定一套充满人性关怀、针对性强的“保障农村教师权利、促进农村教育发展”的政策措施。

    建议新的政策应根据农村教育事业改革发展新要求，进一步明确各级政府和有关部门的职责，加强领导和责任落实。一要进一步强化以县为主的农村教师发展保障规划、管理职责。县级教育部门和其他有关部门，要推进“县管校用”新机制，严格农村教师的准入制度，逐步提高农村教师的学历要求，进一步完善以县为主的农村中小学教师队伍管理体制。二要加强国家和省级财政转移支付力度，切实提高农村教师待遇，稳定教师队伍；加强对人事、财政、建设、交通和教育多部门的协调，明确各部门职责，大力实施面向农村地区和边远地区的免费师范生教育计划、农村特岗教师和大学生志愿服务西部计划，创新吸引、引进、存留优秀人才到农村任教的有效机制，设立并完善“贫困地区教师基金”、“农村教师特殊津补贴”等。

    （二）分类实施，推进农村教师发展政策具体落实

    在省级政府统筹下，有关部门要细化各项具体措施，明确各项工作要求，将事关农村教师发展的保障政策落到实处。为此，要进一步加强对农村教师的调研工作，按照学校实际的不同办学条件，所处区域的不同经济发展水平、地理地貌特征、城乡差距程度，以及不同社会和民族文化背景等，对农村教师进行合理分类，有针对性地细化完善相关政策措施。

    1.扎实推进农村教师队伍建设。一要探索建立严格准入、能进能出的教师管理新机制，显著提升农村教师的地位待遇，优秀师资来源要充足、补充渠道要畅通，岗位交流应制度化，学科结构应不断优化，专业水平应明显提高，使农村教师队伍建设取得突破性进展。二要探索建立农村教师补充新机制。加大面向农村的“全科式”教师培养力度，完善专科层次的技能型教师培养计划。师范教育学校应当制定“农村教师定向培养计划”，设立农村教师课程或专业，加强面向农村学校教育实际的教师培养。继续实施并逐步完善农村学校教师特设岗位计划，大力推进实施地方特岗计划工作，探索建立吸引高校毕业生到村小、教学点任教的新机制。全面实行新进教师公开招聘制度，加强省级统筹，规范招聘程序和条件，逐步完善农村教师补充新机制，进一步完善部属师范大学师范生免费教育政策，充分发挥示范引领作用，鼓励支持地方结合实际实施师范生免费教育制度，为农村学校定向培养“下得去、留得住、干得好”的高素质教师。扩大实施“农村学校教育硕士师资培养计划”和“服务期满特岗教师免试攻读教育硕士计划”。采取定向委托培养等特殊招生方式，扩大双语教师、音体美等紧缺薄弱学科和小学全科教师培养规模，在师范生免费教育和“特岗计划”中向音体美教师倾斜。三要切实保证农村学校师资需求。逐步实行城乡差异的中小学编制，在边远农村学校探索实施“班师比”或“校师比”教师配置标准，切实落实对农村边远地区的师资倾斜政策。落实国家有关文件规定，对寄宿制中小学、乡镇中心学校、民族地区双语教学学校、村小及教学点、山区湖区海岛牧区学校等实施特殊师资配备政策。四要进一步健全城乡教师校长轮岗交流制度，切实保障农村教师待遇，并拓宽政策宣传渠道，丰富政策宣传的手段措施，将有关农村教师发展保障的各项政策机制宣传到每一个农村学校教师。

    2.逐步提升农村教师收入水平。一要切实落实教育经费“三个增长”要求，并将教师收入新增长部分侧重向提高农村教师工资倾斜，切实保障农村教师待遇。各地要依法保障并逐步提高农村义务教育教师工资待遇，确保其平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平。进一步做好农村教师绩效工资实施工作，按照“管理以县为主，经费省级统筹、中央适当支持”的原则，确保绩效工资所需资金落实到位。对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，实行工资和津补贴重点倾斜政策。二要多方筹集资金设立“贫困地区教师基金”，直接用于农村、边远贫困地区的教师补助，或定期表彰和奖励长期奋战于农村地区的优秀教师；建立农村教师特殊津贴制度，按照各地不同的经济发展水平划分等级，经济越落后、条件越艰苦的地区教师特殊津贴越高。此外，为吸引优秀人才到农村任教，还可实施“农村新教师国家奖学金计划”和“农村教师安居工程”等，并对自愿调任农村地区的教师优先晋级加薪，以资鼓励。三要调整中央转移支付结构，提高保障水平。考虑到当前绩效工资政策给教师带来的负面影响，造成部分教师工作消极，学校对教师的调控能力降低、管理难度增加的现实，中央财政可另外拿出一部分钱，统筹所有农村教师的绩效份额，设立“农村教育发展基金”，每年给每个学校尤其是财力不足的县农村学校一定数额经费，用于各学校的教育教学激励，以解决学校调控能力弱、青年优秀教师流失严重等问题。

    3.积极落实农村教师社会保障。一要统筹教师的“五险一金”经费，把农村教师的养老、医疗（含大病救助险）、工伤、失业、生育、住房公积金等“五险一金”财政缴纳部分纳入省级统筹，杜绝县级政府把应财政支付部分转嫁于学校，增加学校负担，或者由于财力不足和人为不利因素影响，采用完全不给予农村教师社会保障的做法。二要不断健全有关农村教师社会保障问题的立法，使农村教师的社会保障有法可循、有法可依。根据一定的法律和法规，统一社会保障政策，实行法制化管理，重点搞好农村教师的养老保险制度、失业保险制度和医疗保险制度的改革，使农村教师社会保障逐步扩大到每一位农村教师。三要保证农村教师社会保障的全覆盖。统一农村教师社会保障政策，降低社保缴费比例，实行社会保障费用统收统支。通过完善运营机制、强化政府责任、完善社保措施、加大监察力度等方面的工作创新，推进农村教师社会保障制度的完善。加快教师社会保障社会化改革的步伐，通过教育管理体制改革，使教师队伍的管理向开放型的管理体制转变，教师由“单位人”变为“社会人”，推进包括农村教师在内的教师社会保障制度的改革。四要完善社保措施，解决突出问题。出台门诊报销优惠政策，提高医疗保险基数，降低门槛费或按一定比例报销，提高基本医疗报销比例。建立“农村教师医保应急基金”，保证突发事件有充裕资金调配。要加大对社会保障的监察，完善加大对不参保、未据实缴费的用人单位（包括地方财政、甚至地方政府）的责任追究和处罚力度，建立政府主导、参保人参与、社会舆论监督的制约机制。

    4.健全农村教师发展保障监测机制。一要切实加强统筹规划和组织领导，建立分工明确、协调配合的工作机制。教育、发展改革、财政、人力资源、编制等部门要加强协调配合，各司其职，落实部门责任，形成共同推进农村教师队伍建设的强大合力。健全专项督导检查和工作问责制度，高度重视相关政策的落实执行情况督查。定期组织开展农村教师队伍建设专项督导评估，把优先保证农村教师队伍建设经费投入、及时补充新教师、依法理顺教师管理职能等纳入政府年度工作考核体系。强化政府责任，确保加强教师队伍建设的各项举措落到实处、取得实效。将农村教师队伍建设纳入教育质量评价体系，对各地农村教师队伍建设基本状况进行监测评估和公示。二要创新实施农村教师发展保障政策执行情况督导工作，系统规划、专项实施，具体责成各级政府和教育行政部门提供年度数据报表，由第三方专业机构进行数据分析和实地调研、访谈，对相关数据和重点难题实施连续动态跟踪监测，以县为单位分年度形成专项报告，全面贯彻“以评促改、以评促建、以评促管”方针，以监测促进教育改革，以监测促进农村教师发展，以监测保障农村教师权益的落实。要将政策的宣传工作情况列入监测指标，解决从政策制定到政策执行中的变数问题，杜绝人为因素有选择实施或者根本就不实施、歪曲实施有关政策的现象，确保政策执行力。