■理论特稿/学习党的十九届四中全会精神专论

   党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出和使用了有关国家制度和国家治理的一系列基本概念。从学理上说，只有读懂这些基本概念，才能真正准确领会全会的精神，即所谓“知其然才能知所行”。所以，学习领会全会精神，非常需要先对这些概念作一番辨析、辨识。

    什么是治理和国家治理？

    《决定》中“制度”一词出现了222次，“治理”一词出现了83次，显然，这是《决定》最重要的两个关键词。

    治理一词，人们本来经常使用，如治理黄河、治理环境等。由于党的十八届三中全会的倡导，治理问题引起了全党全社会的高度重视，治理的概念使用也越来越普遍，如乡村治理、社会治理、国家治理、全球治理等。

    什么叫治理？一般地理解，治理的对象主要是整个国家和社会，或其他更具体的事物，目的是要使国家和社会及其他事物达到一定的理想状态。治理的指向是双向或多向的，而不是单向的。治理者与被治理者的界限并不分明，更不是截然对立的。在治理中，每一个人既是被治理者，又是参与治理者。治理的目的不是把人给镇住、管死，而是要把人的创造性最大限度地发挥出来。要通过积极的参与、沟通、协调、激励、规范和约束，形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好的秩序和状态。

    治理有不同的层面和领域。《决定》中涉及的层面，就有社区治理、基层治理、社会治理、政府治理、国家治理、全球治理等。涉及的领域，则有经济治理、科技伦理治理、网络治理、边疆治理、生态环境治理、长江黄河等大江大河生态保护和系统治理、水土流失和荒漠化石漠化综合治理、全球经济治理等。

    所以，所谓治理，我认为，从一般意义上来说，应该是指运用一定的手段和方式，对特定的事物加以管理、调整、改造，使其达到有序状态、符合一定要求的活动和过程。

    而国家治理，就是指国家层面的治理，是国家运用各种手段和方式，对整个国家实行的治理。而社会治理，就是对社会进行的治理。

    《决定》在83次使用的“治理”中，有27次是指“国家治理”。这里所讲的国家治理，从政治上来说，就是指中国共产党领导全国各族人民，依据宪法、法律和党内法规等规范，按照人民意愿，运用政权力量和其他多种方式，对国家、社会的全部运行和秩序及相关要素、人民生活进行管理、整合、引导、控制、调整和改革，使其达到和保持政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一状态的全部活动和过程。

    怎样把握制度与治理的关系？

    制度与治理，既有联系，也有区别。仔细比较，可以说，制度是相对固化的，而治理是相对活化的；制度侧重于规范本身，而治理侧重于进行管理；制度侧重于文本载明的约束，而治理侧重于人的主体性活动；制度一般是治理的基础，而治理可能会依赖制度进行，但也有可能不按制度办事而靠主观意志行事；制度的优势要转化为治理的效能，而治理的科学性和有效性也应该建立在科学的制度之上；制度是否科学、合理，要由治理的成效来展示和检验，而治理的成效，首先与制度有关，也可能与人的主体性活动有关。

    为什么要在制度之外再提出一个治理问题？因为制度是规范，是国家和一切社会生活赖以运行的基础，是国家长治久安的根本保障。但是，制度是死的，是供人们运用的，是要在运用中发生效力、产生效果的。任何制度的长短优劣，归根结底都要看治理的效果。制度是否优越和成熟，是否巩固和完善，是否成型和先进，归根到底，要由治理的成效来说话。因此，在制度的基础上还要实施治理。实践是检验真理的唯一标准。制度好不好，检验和评价的标准是什么？既要看制度本身，更要看实践状况，看治理的实际效果。

    当然，治理不能脱离制度。没有制度的治理，也是一种治理；制度很差的治理，也算是治理。但所有这类治理，都是很不健全甚至非常低劣的治理。治理有制度，效果才更好。没有制度的治理，可能有成效，也可能会一片混乱。治理效果的好坏、优劣，根本上取决于制度是否科学和完善。改革开放以来，我们充分认识并始终强调，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这个认识来之不易，必须时刻牢记，不能有丝毫忽视。

    制度的建设和发展是一个漫长过程。习近平总书记指出，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重。党的十九届四中全会指出，要着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。这个任务极为重要，也非常艰巨。

    怎样区别制度、体制和机制？

    “制度”这个词，我们很熟悉。所谓制度，就是由宪法、法律、党章、党规以及其他方式规定的具有强制性、稳定性的各种规范，是在不同范围内要求人们遵循的办事规程、行为准则和运作程序。制度有大有小，大的如社会制度，小的如作息制度。单一的制度是制度，一群小制度也可以构成一个大制度。《决定》明确提出了150多项具体的制度，如“社会公平正义法治保障制度”“市场准入负面清单制度”“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”等。

    全会的《决定》中，还用了42次“体制”，其中18次将“体制机制”连用。体制与制度什么关系？这是一个很大的问题，也是特别需要辨识和理解清楚的问题。《决定》中的很多内容，有的说是制度，有的说是体制。制度和体制，到底是谁包含谁？到底是制度大还是体制大？这既是学理问题，也是政治问题。

    “体制”这个词，汉语里面早已有。但现代意义上的“体制”一词，是从苏联、东欧国家引进来的。这个词现在已经是我们的常用词，但如果回到上世纪60—80年代之间，这却是一个重大的发明。为什么？因为过去世界上的社会主义国家都认为，社会主义制度一建立，就完美无缺了，不可能有什么缺陷，当然也不需要进行什么改革。谁要说我们的制度有缺点，那绝对是非常危险的。但许多国家，痛定思痛，发现社会主义国家的制度确实有很多弊端和不完善的地方，必须进行改革，不改革就没有出路。但一改革，就触及制度，阻力、危险也很大。于是东欧国家的经济学家便发明了“体制”这个词，把体制与制度区分了开来。这样一来，就作出了这样的解释：社会主义制度是好的，但体制有不完善的地方。改革针对的是体制，而不是制度。对体制进行改革，目的是为了完善制度。这样一种逻辑和理念，解决了对社会主义能不能进行改革的问题，消除了我们启动和推进改革开放最重大的理论障碍和思想障碍。所以，体制这个词，对解放我们的思想，推动改革开放的启动和发展，起了巨大的作用。

    因此，改革开放之初，我们都认为体制是制度的具体组织和表现形式。也就是说，制度大，体制小。改革只是改体制，不是改制度。但近年来，我们发现制度和体制的关系有点变了。在不少文稿中和场合，一会儿是制度大，体制小，一会儿是制度小，体制大。为此就需要准确地加以辨识。

    到底是制度大还是体制大？现在要做界定似乎有点难。因为改革开放之初，我们所说的制度和体制，都是比较大的概念。在整个国家的层面上，应该是制度更大、更基础，而体制则比较小一点，也具体一点。但随着改革开放的深入，制度和体制的应用已经非常广泛了，出现了不同层面的制度和体制。如果把不同层面的制度和体制拿到一块儿比较，就会出现一会儿制度大，一会儿体制大的问题。如“中国特色社会主义行政体制”与“中国特色社会主义制度”比较起来，肯定是体制小于制度。但在“中国特色社会主义行政体制”之下，《决定》中还提到了“行政审批制度”“政府权责清单制度”“标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”等。显然，后者的制度要小于前面的体制。所以，制度大还是体制大，不可一概而论，必须首先看是否在一个层面上。

    对此，2011年，胡锦涛在庆祝建党90周年的讲话中，作了一个重要的表述和界定，“建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度”。这个界定明确告诉我们，各种体制和其他具体制度都是建立在基本制度之上的。

    那么，制度和体制的区别主要在哪里呢？

    应该在两者各自的特点上。体制，一般都是带有体系性、框架性的制度或制度群，主要突出它的内部结构和相互联系，突出它是各个部分构成的有机整体。

    《决定》中列举的“体制”，都具有这种特点。如，党中央对重大工作的领导体制，司法体制，国家行政体制，垂直管理体制和地方分级管理体制，以管资本为主的国有资产监管体制，更高水平开放型经济新体制，全员、全程、全方位育人体制机制，文化管理体制，医药卫生体制，等等。它们都是体系性的，指的是某一个方面具有内在结构和联系的体系。

    而制度，一般都是单一的。无论制度大小，主要强调它的规范性、准则性，而不是特别强调它的内部关系和结构性。