■王旭东

    大学本质上是自主性组织，大学必须有章程。也正是基于对大学自主性的认识，《中华人民共和国高等教育法》规定：高校应当面向社会依法自主办学。高教法同时明确要求：申请设立高等学校，应当向审批机关提交章程。

    “无章程”的根本原因在于大学自主性的缺失

    从本质上讲，大学章程是大学的“宪法”，大学各项活动都应以章程为依据，没有章程大学活动、大学发展就“无以为据”。然而，在我国高等教育发展规模已居世界第一的今天，在努力建设高等教育强国的背景下，我国大学基本上还处于“无章程”状态。这似乎是一个悖论。

    我国大学“无章程”的根本原因在于大学自主性的缺失。为什么会如此？有的学者认为，在计划经济体制之下，中国的大学成为了政府的下属事业机构，大学参照国家行政机构的等级权力模式建立了严格的科层式治理结构。国家包揽教育，政府控制着学校教学、科研、财务、后勤等所有方面，按照层级拨付进行资源分配，使得每一个层次都依赖于上一层次，资源的获得渠道单一。政府集举办者、管理者、办学者三者为一体，权力过于集中、统得过多、管得过严，大学处于一种非自主的地位。也就是说，大学的发展不是由自己而是由政府主导和决定的，大学无需也不能对自己的组织体系、组织行为作出设计和规定，大学章程失去它存在的意义和价值。在计划经济向市场经济转轨的过程中，高等教育管理体制改革在不断推进，但大学面向社会依法自主办学的局面远未形成，大学的自主性远未真正确立，这是我国大学时至今日依然基本处于“无章程”状态的原因所在。

    章程建设是对大学自主发展的肯定和强化

    随着改革开放的不断推进、社会经济的日益发展和高等教育自身的发展，对大学的高度集权化管理越来越受到批评，落实和扩大高校办学自主权的呼声日益高涨，政府也不断调整高校管理法规和政策。

    1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出扩大高校办学自主权，1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革与发展纲要》正式提出“要使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”，1995年《中华人民共和国教育法》首次在法律上明确了学校的“法人资格”，1998年《中华人民共和国高等教育法》规定“高等学校自批准之日起取得法人资格”，并明确了高校7个方面的办学自主权。在认可和强调学校“自主权”的同时，《教育法》和《高等教育法》对章程也提出明确要求。然而，《高等教育法》颁布十多年，大学“自主权”的落实、大学章程建设并不尽如人意。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》再次明确提出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”2011年11月教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》，使高校章程制定进入实质性操作阶段。章程建设成为我国现代大学制度建设的重要切入点。教育部明确提出，制定大学章程的过程就是大学“立宪”的过程，是大学落实和扩大办学自主权的重要机会；章程一旦制定公布，就必须确定其在大学办学中的核心地位，大学必须严格按照章程管理、依法自主办学。大学章程建设能起到强化大学自主发展的作用。

    大学章程建设是对大学自主发展的肯定和强化，大学自主发展是章程有效实施的前提和保证。我们固然要重视章程文本的制定，但更为关键的，必须高度重视章程实施的本质前提的建设——努力促进大学自主发展。

    真正落实大学独立法人的主体地位

    努力改善大学自主发展的客观条件。有的学者不赞成“政府要扩大高校办学自主权”的说法，主张“政府要还权于高校”，因为自主性是大学的本质属性，办学自主权是大学的固有权力。大学自主性的缺失，主要不是大学不想自主，而是客观条件制约了大学自主发展。计划经济条件下集权管理的理念至今影响深远，加上中国高等教育的主体是政府投资举办的公办学校，所以在大学与政府的关系中，政府处于主动和强势的一面，建立符合高等教育发展规律的高校与政府的关系，关键在政府。《规划纲要》要求进一步落实和扩大高校办学自主权，教育部明确要着力推进行政、依法治教，通过法律、政策指导、标准、拨款等多种手段加强管理服务，继续清理、减少和规范教育行政审批事项，整合和减少专项，减少各类评审。笔者认为，目前制约大学自主办学的一个瓶颈是政府把高校作为其下属机构的习惯管理思维和管理模式没有从根本上得到改变，高等学校从属于政府部门的地位没有得到根本改变，大学独立法人的主体地位没有得到落实。

    努力提升大学自身自主发展的能力。大学能否真正面向社会依法自主办学，改善客观条件是前提，提升自身自主发展的能力是关键。在长期非自主状态下，我国大学自主发展的能力明显不足，主要表现在内部发展动力不足、科学的大学内部治理结构尚未形成、获取社会资源的能力不足和自我约束机制不健全等方面。章程建设和大学自主发展是相互促进的，要充分利用制定和完善章程的契机，推进现代大学制度建设，形成科学决策、权力制衡、学术治校、民主参与、有效监督的大学治理结构。

    （作者系北京物资学院院长）