编者按：11月初，经教育部和浙江省教育厅批准，温州市调研、起草、论证达半年之久的《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》出台，这份被业界称为国家民办教育综合改革试点“１＋９”的文件引起了广泛关注，更让人看到了民办教育的希望。此次“温州新政”为其他地区提供了哪些可供借鉴的做法？我们在第一时间邀请到研究温州民办教育多年的上海教科院民办教育研究所所长董圣足，请他对温州的破冰之举进行解读。

  作为浙江省实施综合改革的重点先发地区，温州市无疑是地方民办教育制度改革创新的一个典范，其近期所推出的一系列积极而有影响的新政，在破解民办教育发展难题、优化民办教育发展环境上进行了开创性的探索，受到当地民办教育界的普遍欢迎，也引发了社会各方面的热议与好评。

  温州新政的创新之处

  基于对现有政策文本的深度分析，同时结合实地调查了解，笔者以为，温州新政的创新突破之处，主要体现在以下5大方面。

  1． 在民办学校法人分类问题上的创新

  长期以来，我国民办学校的法人属性被定性为“民办非企业单位”，既非事业单位，也非企业单位，虽然执行的是《民间非营利组织会计制度》，但在现实中又往往被视作企业进行管理。这就导致民办学校及其师生无法享有与公办学校及其师生同等的待遇，造成民办学校与公办学校法律地位事实上的不平等。因此，如何对民办学校法人属性重新进行定位，是民办教育制度改革的关键所在。根据教育规划纲要有关“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的精神，温州新政率先对此进行了探索，明文规定“非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理”，并明确“民办事业单位法人由民政部门登记管理，企业法人由工商部门登记管理”。这一民办学校法人分类法，无疑突破了有关学校分类的传统框架，是温州新政的最大基点，也是温州新政的一大亮点。

  2． 在民办教育投融资体制上的创新

  由于受到《物权法》和《担保法》有关学校资产不得设置抵押及对外担保方面的规定限制，融资难问题一直困扰着民办学校的建设、运行和发展，同样也堵塞了社会资本更好进入民办教育领域的通道。为了破解这一瓶颈，温州新政在民办教育投融资体制改革上做了很多文章，下了很大功夫。一是建立温州教育发展投资集团有限公司（注册资金达30亿元），完善教育投融资平台；二是组建由国资引导、民资参与的教育担保公司，为民办学校提供贷款担保等服务；三是允许将学校非教学设施作抵押，或将学校学费收费权和知识产权作质押向银行申请贷款；四是支持民办学校依照国家规定利用捐赠资金和办学结余设立教育基金，鼓励登记为企业法人的民办学校探索创建教育私募股权投资基金；五是建立民办学校低息贷款政策，支持民办学校融资。这一系列新政的实施，必将大大优化温州民办教育的投融资环境，有利于民办学校健康可持续发展。

  3． 在出资者产权及回报规定上的创新

  鉴于现阶段我国民办教育的基本特征是投资办学而非捐资办学，《民办教育促进法》在明确民办教育事业也是社会公益事业的同时，允许出资者从办学结余中取得合理回报。遗憾的是，由于有关方面对民办学校回报性质及经济属性认识不一致，这一被认为是“民办教育促进法最大亮点”的规定，至今没有在制度层面得以落实，加上目前法律对出资者投入资产的最终归属没有明确，从而制约了民间资金更好地进入民办教育领域。此次，温州新政在这一问题上走出了重要一步，明确规定“出资财产属于民办学校出资人所有，出资人产（股）权份额可以转让、继承、赠与，但学校存续期间不得抽回资金”。同时规定“登记为民办事业单位法人的民办学校……可从办学结余中提取一定比例的经费，用于奖励出资人”。年奖励金额最高可以达到出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的2倍。“登记为企业法人的民办学校享有《公司法》规定的相关产权与经济收益，按市场机制办学，按企业机制获取利润”。

  4． 在民办学校鼓励扶持政策上的创新

  为促进本区域民办教育又好又快发展，温州新政推出了一系列积极的鼓励扶持政策，其力度之大可谓前所未有。（1）开放教育投资、生产、供给领域，吸引社会力量和民间资本进入教育事业领域，拟推出一批非义务教育阶段公办品牌学校，交由社会团体或个人办学，引进民营机制，探索通过土地、校舍等要素，低租金或者零租金等方式，建设高端学校。（2）大幅度提高民办教育专项奖补资金（由年500万元调高到3000万元），从升等奖励、教师培训等方面对民办学校进行资金扶持，同时以当地同类公办学校生均教育事业费为基准，建立政府向基础教育阶段民办学校购买服务的经费投入制度。（3）非营利性民办学校依法享有公办学校同等税费优惠，营利性民办学校提供学历教育劳务所得的收入，5年内免征营业税，企业所得税由税务部门先征缴后再予以返还地方所得部分。（4）非营利性民办学校可以行政划拨方式取得土地使用权（营利性民办学校通过有偿出让方式取得建设用地），其各项建设规费减免与公办学校享有同等待遇，允许民办学校在规划许可前提下通过土地置换迁建、扩建学校。（5）实行民办学校收费定价备案制，对非营利性民办学校的收费项目及标准实行政府指导价管理，由学校按不高于当地上年度生均教育事业费3倍的标准自主确定，而营利性民办学校的收费项目及标准则由学校自主定价。

  5． 在保障民办学校教师平等待遇上的创新

  由于身份及待遇问题，人难进、人难留，已成为影响民办学校教学质量、制约民办教育健康发展的突出矛盾。此次温州新政在保障民办学校教师平等待遇、支持民办学校师资队伍建设上，动了真格，出了实招。一是切实解决教师社会保障问题。凡取得相应教师任职资格，参加人事代理，并从事相应教育教学工作的民办学校教师，均按公办学校教师标准参加事业单位社会保险，享受与公办学校教师同等的退休费、住房公积金、困难救助等待遇。二是着力改善教师工资待遇。参照公办学校教师绩效工资标准，制定民办学校教师工资指导线（最低标准），不断提高教师工资待遇。按照同工同酬的原则，完善基础工资档案，落实民办学校教师岗位绩效工资制度。三是大力促进教师专业发展。将民办学校教师纳入与公办学校教师同系列、同要求、同待遇的教师培训计划中；民办学校教师参加职务评审、业务竞赛、评优评先等，指标计划实行单列；实施幼儿园教师3年一轮全员培训，所需经费由市、县两级财政和民办幼儿园3方共同承担。四是建立健全教师流动机制。计划通过3年努力，使公办、民办学校教师在实施健全的资格管理制度、社会保障制度基础上实现由身份管理向岗位管理转变的自由流通。

  此外，温州新政在完善民办教育宏观管理、推进现代学校制度建设以及规范民办学校办学秩序等方面也有不少新规定和新做法。如教育行政部门将向有较多公共财政资金投入的民办学校委派独立董事；凡没有独立校舍和重要固定资产的民办学校，要提取并维持学费年总收入的5%作为风险基金等。

  温州新政的主要特点

  综上所述，温州新政紧紧抓住困扰民办教育发展的若干瓶颈问题，立足促进，重在发展，锐意改革，大胆突破，推出了一系列积极而有震撼力的新规定、新举措，可谓亮点纷呈，特色鲜明。概言之，温州新政大致具有如下3大特点：

  1． 充分利用了现有法律政策资源

  温州新政之所以能够有如此多的创新和突破，关键在于充分利用了现有的法律和政策资源，做到了依法办事，政出有门，尤其是对民办教育公益属性、重要作用以及政府所应肩负职责等方面的认识和把握，无不基于《民办教育促进法》和教育规划纲要的基本精神和要义。温州新政的一些创新做法，看上去似乎有点“另类”，甚至还超出了人们常规理解范畴。譬如，对营利性与非营利民办学校的分类，不仅承认非营利性学校举办者出资的原始产权，而且还允许出资者从办学结余中取得合理回报。显然，表面上看，这是突破了传统“非营利组织”的概念边界；但从《民办教育促进法》有关民办教育基本性质及合理回报的相关规定来看，这样的创举又是于法有据且符合国情的。

  2． 充分借鉴了各地改革创新成果

  温州新政既有许多立足温州本土的创新实践，同时也广泛借鉴了其他地区的好做法、好经验，可以说是国内民办教育制度改革创新成果的“集大成者”。譬如：国内首先在政府文件层面规定“民办学校是民办事业单位”的，是2008年1月发布的《湖南省人民政府关于促进民办教育发展的决定》，只是由于条块分割及缺少配套措施等原因，这一规定在该省民办学校进行法人登记时并未得到真正落实。重庆市也在2008年6月出台的政府文件中，明确规定“民办学校可以用非教学资产作抵押和学费收费权作质押向银行申请贷款”，并同时成立了教育担保公司为民办学校融资提供服务。云南省则在2009年实施了民办学校收费备案制和政府指导价管理，允许民办学校学费按照补偿教育成本的原则并考虑合理回报等因素制定。山西省早在2006年就通过地方立法形式提出了建立民办学校风险保证金制度，并于2009年出台了“民办学校风险保证金提取及管理办法”，在全省范围推行。总之，温州新政较好地吸收了包含上述地区在内的国内民办教育制度创新做法，并进行了选择性移植和创造性嫁接，取得了富有自身特色的新成果。

  3． 充分彰显了温州区域个性特征

  温州是社会主义市场经济的发祥地，民营经济极其发达，民间资本极为充足；同时，温州又是一个“小政府，大社会”和“民富官穷”的地区。这就决定了在这样一个地区发展教育事业，必须坚持“两手抓”，既要充分发挥公办教育在整个教育体系中的引领和主体作用，也要充分发挥社会与市场在办学兴教上的辅助和补充作用。为此，在严格遵循教育规律办事的同时，要自觉运用市场规律，有效借助经济杠杆，实施多元办学和开放办学，努力促成公办教育与民办教育齐头并进、共同发展的格局。具体到民办教育制度安排及相关政策设计，也不能不考虑区域实际和市场特征。应该说，温州新政在办学体制改革、投融资环境优化、政府扶持资金的使用安排、民办学校的收费定价以及合理回报的额度限制等方面，都充分结合了当地经济社会发展的实际情况，彰显了温州区域的个性特征，既保持了与宏观教育体制的整体一致性，也突出了地方教育制度的相对灵活性。