■张波 王纬虹 颜强 张平

    当前，教育投入占GDP4%的目标如期实现，有力促进了义务教育均衡发展，然而，基层学校依然“叫苦”，频呼“钱不够”、办学难。为此，我们对重庆市一个主城区的两所小学（S小学和G小学）进行了调研，希望通过这两个非典型个案的分析，为行政决策和理论研究提供一个新的视角和真实案例。

    S小学系城市公办优质小学，2012年在校生人数约3000人，每个年级8个班，平均班额约60人，专任教师130余人。G小学系农村乡镇中心小学，2012年在校生人数200多人，每个年级1个班，平均班额约38人，专任教师近30人。两校在同一个行政辖区。

    ??? 主要问题

    经费不足与城乡教师编制不均衡

    1、教育经费投入不能满足办学所需。

    （1）学校经费入不敷出。从2010—2012年的三年经费收支情况看：S校2010年按生均公用经费300元标准，获得生均公用经费81.36万元，遵照国家财政部、教育部《关于做好农村中小学公用经费标准定额核定工作、确保学校正常运转有关问题的通知》规定，实际用于包括办公费、水电气费、物业管理费、维护费、教师培训费、福利费、工会经费、公务用车等在内的商品服务即通常说的公用经费支出323万元；2011年获得84.18万元，实际支出529万元；2012年按生均公用经费500元标准，获得143.5万元，实际支出502万元。G校由于学生不足300人，按照所在区教委及财政局对农村义务教育学校在校学生不足300人的给予每生100元的补贴规定，2010年实际获得生均公用经费11.92万元，实际用于商品服务支出28万元；2011年获得10.36万元，实际支出38万元；2012年获得13.56万元，实际支出27万元。

    （2）“捐资助学经费”弥补了收支缺口。近3年（2010—2012年）中，S校自筹经费分别为334万元、421万元、462万元，逐年有增加。G校自筹经费分别为16万元、14万元、9万元，逐年在减少。两校自筹经费中的绝大部分为“捐资助学经费”，其实质就是“择校费”。从两所学校近3年自筹经费所占总收入的比例与商品服务支出占总支出的比较来看，其比值较为接近，一定程度上证实“择校费”弥补了生均公用经费的不足。

    （3）城市学校用于提高教育质量的经费支出偏少，农村学校用于校园维修维护的经费几乎没有。S校近3年的生均公用经费的支出中，校园维修维护费所占比例较大，2010年为33.65%、2011年为47.13%、2012年为52.95%，逐年增加；办公费所占比例和教师培训费所占比例较小，分别为2010年22.51%和7.15%，2011年20.04%和5.05%，2012年23.11%和7.27%，呈“V”字形曲线。G校近3年的生均公用经费的支出中，校园维修维护费所占比例几乎为0；办公费和教师培训费所占比例较高，分别为2010年的56%和15%，2011年的72.4%和5.7%，2012年的37.4%和25%，办公费呈倒“V”字形曲线，培训费呈“V”字形曲线。学校对设施、设备做必要的维护维修是支持学校可持续发展的基本保障，无论如何学校校园维修维护费都不能为0。此外，对提高教育质量有关键作用的办公费（其中包含教研和科研的费用）和教师培训费投入较少，不利于教育质量的提升。

    2、城市小学教师缺编、农村小学教师严重超编。

    （1）城乡学校教师缺编与超编现象并存。一方面，城市小学教师缺编，S校2010年生师比为19.80，专任教师缺编6人；2011年生师比为21.10，专任教师缺编15人；2012年生师比为20.65，专任教师缺编12人，只能通过聘请代课教师和增加教师工作量来弥补教师的缺编。另一方面，农村小学教师超编严重，G校2010年生师比为7.84，专任教师超编25人；2011年生师比为7.62，专任教师超编23人；2012年生师比为7.79，专任教师超编19人。

    （2）新进教师专业不对口。人事部门主导教师招聘，笔试主要为公共知识，较少教育专业内容，笔试得分高者进入面试，最后按笔试成绩占70%，面试成绩占30%计入总分，由高到低录用。导致一些考试分数高、但不适宜从教者进入教师行业，造成学校教师实际超编、结构性缺编或“隐形缺编”。像G校学生不足300人，教师超编的农村小学，没有一名音、体、美、科学和信息技术专业教师，亟需一专多能的全科教师。

    （3）缺岗运行补偿机制不健全。由于教师严重缺编，学校只能向社会招聘代课教师或增加校内教师工作量，导致支出增加。S校最近三年支出代课代职费分别为：2010年18.8万元，2011年19.8万元，2012年23.8万元，逐年增加。这些费用全部由学校自己承担，财政并没有给予相应补偿，加重了学校的经济负担和教师的工作负担。

    3、学校管理者遭遇窘境。

    经与两所学校领导的深入访谈，我们了解到，5年前，S校为满足城区学龄人口激增的就学需求而扩建教学楼，由于政府建设经费没有及时到位，只能由建筑商垫资，学校为此做了大量工作。新建教学楼完成之后，其配套建设、功能室的改造与升级、教学设备的更新与添置、环境设施的配套与整治等问题接踵而至，学校不得不寻求各种资源解决经费短缺问题。该校在2011年和2012年集中更新了教师办公设施、教学投影设备，改造了包括多功能会议室、图书室、科技室、展览室等功能室，导致这两年校园维修维护费占生均公用经费的比例较高。

    G校在城市化浪潮中，近年来生源减少，直接导致财政拨付生均公用经费减少，学校经费入不敷出，即使年年享受财政补贴，也只能勉强维持基本运转。经费紧张导致使用上顾此失彼，如开展了教师的培训，就无法开展校园环境整治和学校教学硬件设施设备的维修维护。两所学校领导均认为：学校硬件设施建设很重要，离不开资金保障，但学校软环境建设更重要，学校文化建设和教师的培养关系到学校的内涵发展，更离不开资金的支持。依据学校长期的发展经验，教师的发展支撑着学校的发展，教师的培养是支撑学校发展的关键，近3年来，两所学校教师培训费占公用经费的比例很不够，需要加大比例。

    ??? 归因分析

    相关部门政策调整不够及时到位

    从两所学校办学难的问题看，经费不足和城乡教师编制不均衡是两大主要问题。其主要原因在于：从社会发展看，我国已进入快速的城市化发展阶段，城市教育资源供给已不能满足城市学龄人口增长的就学需求，城乡义务教育此长彼消成为必然；从生活发展看，人民生活水平不断提高，人们对优质教育的需求也愈来愈多，现有相对优质的城市教育资源无法满足人民群众日益增长的优质学校就学需求。具体表现为：政府教育投入、师资配备、教育设施设备配置不能满足城乡义务教育学校的办学需要；部分家长愿意通过支付“择校费”将子女送到自己满意的优质学校就读；相关人社部门和教育决策部门政策调整欠及时、不到位，学校通过收取“择校费”维持学校正常运转。正是这些原因导致同一区域城乡学校发展的不均衡和不一样的办学难，也造成“择校费”的客观存在。

    ??? 对策建议

    适时调整经费、师资投入比例

    1、提高义务教育学校生均公用经费标准，切实保障学校教育正常运转。

    依据“各级政府要优化财政支出结构，统筹各项收入，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障”的要求，结合当前实际，综合考虑物价、经济增长和教育规模向质量转型的重要因素，加强内涵发展，加大教师的培养力度，普通小学、普通初中的生均教育公用经费应以2011年各省市普通中小学生均公共财政预算公用教育经费为基准，按每年10%以上递增，足额拨付给中小学，切实保障义务教育阶段学校的生均公用教育经费供给。

    2、适时调整学校教育经费投入结构与比例，切实保障“强化教学环节、提高教育质量”。

    为适应我国教育从量向质转变和学校内涵发展的需要，对学校公用经费的投入结构应给予调整，建议将学校公用经费调整为管理修缮维护费（包含水电气费、物业管理费、维护费）、办公费（包含教研、科研、办公用具及材料使用支出）、教师培训费、公务费（包含福利费、工会经费、公务用车支出）、园林绿化费。其中的管理修缮维护费按学校建筑面积拨款，园林绿化费按学校占地面积拨款，办公费、教师培训费、公务费均按学生人数拨款。在通常情况下每年公用经费执行比例分别是：35%用于管理修缮维护，40%用于办公，15%以上用于教师培训，5%以下用于公务，5%以下用于园林绿化支出。

    3、适时调整义务教育学校生师比例，切实保障学校教师的合理配置。

    2001年中央编办、教育部、财政部下发的《关于制定中小学教师编制标准的意见》，明显存在着城乡差别，不利于城乡的教育均衡发展与教育公平，更不利于城市大班额问题的解决，亟待依据统筹城乡教育均衡发展的现实需求进行调整，亟须出台兼顾当前城乡教育发展实际，按生师比与班额人数限制相结合的义务教育教师编制核定的国家标准。调整义务教育学校生师比例，切实保障学校教学人员的合理配置。由于农村义务教育阶段学校生源不足，音、体、美、科学和信息技术专业教师难以配齐的现象将长期存在，国家和地方要加快培养满足偏远农村义务教育阶段教育教学需要的“全科教师”，并尽快建立完善相关培养、使用、激励等政策制度。