周洪宇（资料图片）

    全国两会期间，吉林省通化市公安边防支队组建21支两会宣传服务队深入驻地15所中小学，义务担当起两会宣传员，开展两会进校园、学习法律法规主题宣传活动。刘鹏飞 摄

    2014年中国共产党十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，这既是引领国家发展的宏观战略，又是指导法治建设的行动纲领。面对当前我国教育改革与发展中出现的新情况、新问题、新矛盾，必须加强教育法治，全面推进依法治教。这是建设社会主义法治国家的必然要求，是依法治国的重要组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。

    ■本报记者 柯进

    当前，步入“深水区”的教育改革与发展将需要怎样的法治环境？我国在推进教育法治化进程中究竟存在哪些突出问题？如何解决这些现实问题、全面推进依法治教、保障教育改革与发展？围绕这些问题，中国教育报记者专访了全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学周洪宇教授。

     现行教育法律体系滞后于现实需要

    记者：要实现教育法治，首要的是必须做到有法可依，建构一个较为完善的教育法律体系。近年来，几乎每年从地方两会到全国两会，都有不少代表委员反映我国教育法律体系不健全，导致教育改革与发展中无法可依、执法无据。根据您的研究，目前我国教育法律体系不健全具体体现在哪些方面？

    周洪宇：我国教育法律体系尚不完整，法域不宽广，横向结构内容不丰富，一些在教育实践中急需的重要教育法律法规尚未出台。比如，至今尚缺少《学校法》、《教育考试法》、《学前教育法》、《终身学习法》、(或〈终身教育法〉)、《教育投入法》等重要教育法律。

    记者：在基层采访时，不少教师、校长、教育行政管理部门向我们“吐槽”——在处理同一事件往往可以参照多条法律条文，但不同教育法律条文之间往往出现相互冲突的状况，最终使大家无所适从。对于基层教育管理者反映的这些问题，请问您怎么看？

    周洪宇：我国教育立法时间不长，经验不足，一些教育法律规范确实还存在相互冲突的现象，包括教育法与其他部门法之间的冲突和教育法内部之间的冲突。

    比如，依照2002年颁布的《民办教育促进法》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。本法未作规定的，依照教育法和其他有关教育法律执行。”第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”

    据此，各企业事业单位或个人利用非国家财政性经费举办的学校无疑属于“事业单位”。但国务院2004年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

    显然，这就与《民办教育促进法》存在着很大冲突，两者之间的冲突给民办教育机构的单位性质和登记管理带来了很大麻烦。

    记者：有人说，目前，我国的教育法治建设与党和国家教育事业发展要求、人民群众的期待、以及推进国家教育治理体系和治理能力现代化目标相比，还不能完全适应教育改革与发展的现实需要。其中，一个明显的“不适应”在于教育立法和修法的严重滞后性。请问，您对此如何看？

    周洪宇：立法与修订不及时，与新型社会管理体制、市场经济体制严重脱节，影响了教育自身改革与发展。

    第一，法律制定不及时。上世纪90年代以来，教师待遇、学校安全、学生就近入学权利保障等问题非常突出，迫切需要《学校法》、《边远偏僻农村教育保障法》等法律予以保障，但这些教育法律至今没有制定。

    第二，法律修订不及时。1980年颁布的《学位条例》、1993年颁布的《教师法》、1995年颁布的《教育法》、1996年颁布的《职业教育法》、1998年颁布的《高等教育法》、2002年颁布的《民办教育促进法》等现行法律中许多规定早已过时，难以满足教育发展的需要，但至仍今未完成修订。

    第三，实施法律的法规制定严重滞后。如《义务教育法》于1986年7月1日开始施行，而《义务教育法实施细则》1992年3月14日才发布；2006年全国人大对《义务教育法》进行了修订，9年过去了，而对实施细则至今仍然未进行修订。

    教育违法不究现象比较普遍

    记者：对于一些地方的教育行政执法过程中违法不究现象，许多人认为是教育法律法规相对较“软”，不同于《宪法》、《婚姻法》等一些法律那样带有强制性。您认为，教育行政执法中违法不究现象之所以比较普遍的症结何在？

    周洪宇：各级教育领导干部是否具有法治观念，直接关系权力能否得到正确行使，直接影响依法治教的成效和教育事业的发展。缺乏法治观念的具体表现在：

    第一，缺乏法治信仰。当前，一些地方的领导干部以言代法、以权压法、按需用法的管理方式比较普遍，不作为、乱作为，懒政、怠政、失职、渎职现象时有发生。

    第二，尚权不尚法。有些领导干部有时遇事不问法律规定，只看上级领导的脸色。有的领导干部认为法律只管群众不管自己，遇到用法律约束自身权力或本部门行为的时候就百般抵制。

    第三，程序意识不强。实体公正和程序公正是法治的两大要件，程序公正是实现实体公正的必由之路，没有程序公正就不可能有实体公正。当前，一些领导干部法治思维淡薄，管理决策随意性大，“拍脑袋决策，拍胸脯办事”的现象比较普遍，没有“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。缺乏程序意识，实质上是缺乏科学执政、民主执政、依法执政意识。

    此外，也与我国公民中很多人的教育法治意识淡薄有关，导致许多人不学法、不尊法、不依法、不守法、不用法。尽管我国已经经过了近30年的普法，但普法往往是讲形式、走过场，很少有人去认认真真地学习法律。

    记者：除了教育管理缺乏法治思维、公民法律意识淡薄外，还有没有其他原因？

    周洪宇：教育是一个复杂的系统，涉及方方面面的利益，教育纠纷性质的多元化与纠纷利益主体的多样性迫切需要有多元化的法律救济途径。但是，目前我国教育法律救济渠道和运行机制不畅、法律救济制度不健全、救济体系不完善，容易出现职责不清，分工不明，以致相互推诿和扯皮的现象，导致申诉案件得不到正确、及时、有效的处理，合法权益得不到应有的保护，同时也弱化了教育法律的实效性。

    教育行政执法不得力，监督不到位

    记者：在一些地方，不少老百姓反映，教育行政执法中比较突出地存在执法不严、执法不得力、执法体制权责脱节、多头执法甚至选择性执法等现象。根据您的调研和观察，您认为，当前教育行政执法不得力表现在哪些方面？

    周洪宇：教育行政执法不得力主要表现在：第一，教育行政执法机构不健全。第二，教育行政执法队伍整体素质不高。第三，教育执法职责不清。第四，教育行政执法制度不健全。第五，教育行政执法过程不规范。

    之所以教育执法职责不清，究其原因，一是教育法律、法规规定不够明确具体，且没有制定相应的实施细则或办法。二是政府没有设置、或者授权或指定执法机构，导致执法职责不落实。

    记者：之所以当前教育行政执法不得力，有没有深层次的原因？

    周洪宇：与世界其他国家教育司法制度相比，我国教育司法制度还相当薄弱。主要表现在：

    第一，司法介入教育案件标准不一。司法能否介入教育，学校的办学自主权到底是一种什么性质的权力，学校侵害受教育者受教育权的行为是否属于行政诉讼受案范围，学校是否可以在行政诉讼中作被告，包括与此相关的其他一些基本问题在我国教育、法学研究和司法界还存在着争议和分歧。其原因在于立法不明和立法滞后。

    第二，对司法应否进入教育领域认识不一。在教育法学理论的研究中，对司法应否进入教育也有较大的争议。

    第三，权利缺乏程序法的保护。在教育司法实践中，教育法的许多有关受教育权利的实体规定由于缺乏程序法的保护，因而缺乏可诉性，使当事人在教育上的合法权益难以得到有效的法律保护。