王山甲 绘

    当前，各地关于学前教育成本分担机制的设计，存在三个明显误区，即以“统一的成本分担机制”代替“有差别的成本分担机制”、以“区县政府成本分担机制”代替“多级政府成本分担机制”、以“局域成本分担机制”代替“全域成本分担机制”。

    ■王海英

    2010年，我国政府提出了学前教育成本分担这一原则。此后，第一期学前教育三年行动计划期间，各地方政府创新思路、积极践行，初步建立起了政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的学前教育成本分担机制。2014年，教育部将学前教育成本分担机制的建立作为其年度工作重点。同年11月，三部委《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》（以下简称《意见》）正式发布，在扩总量、调结构、建机制、提质量这四大任务中，再次强化了建立学前教育成本分担机制的迫切性。

    从近期网络公开的全国17个省份的二期行动计划来看，各地关于学前教育成本分担机制的设计，存在三个明显误区，即以“统一的成本分担机制”代替“有差别的成本分担机制”、以“区县政府成本分担机制”代替“多级政府成本分担机制”、以“局域成本分担机制”代替“全域成本分担机制”。那么，学前教育成本分担机制的设计，应该注意哪些问题呢？

    建立有差别的成本分担机制

    在二期行动计划实施意见中，其重点任务为完善政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的投入机制，其主要目标是逐步建立起以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制。这意味着在二期行动计划期间，政府要进一步巩固一期行动计划已经初步建立起来的政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的投入结构，更好地落实政府的底线责任，建立起“弱者优先”、有差别的学前教育成本分担机制。

    所谓有差别的学前教育成本分担机制，是指形成城乡之间、不同收入家庭之间、不同地区之间、不同民族之间、不同群体之间不同的成本分担结构。《意见》中特别规定，财政性学前教育投入要最大限度地向农村、边远、贫困和民族地区倾斜，加大对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育的资助力度。在《贵阳市学前教育三年提升行动计划》中，特别提出了城乡有别的学前教育成本分担机制，即：建立公共财政投入和家庭合理分担成本的城市学前教育运行保障机制，建立以公共财政投入为主的农村学前教育运行保障机制。

    在黑龙江、陕西、河南等省的学前教育二期行动计划中，也特别规定，各级政府要在保障性住房小区、人口密集区、移民搬迁集中安置点、乡镇中心幼儿园空白点、留守儿童集中地区以及农村新型社区，加强公办园建设。

    特别需要说明的是，《青岛市学前教育三年行动计划》还特别强化了政府对自闭症幼儿和视力、听力、智力有障碍的幼儿等学前教育特殊群体的成本分担，规定学前教育特殊群体生均资助标准达到1800元/年以上。此外，青岛市还规定，每年免费为农村地区定向培养200名专科及以上学历层次的幼儿教师，其中男教师不少于50名。到2015年，镇（街道）中心幼儿园公办幼儿教师比例达到50%以上，每所农村幼儿园至少有一名公办幼儿教师。到2016年，经考核认定的镇（街道）中心幼儿园、村（社区）幼儿园非公办幼儿教师工资要达到公办幼儿教师平均工资的70%以上。

    然而，在有些地区的二期行动计划中，不加区别地笼统说明要建立学前教育成本分担机制与运行机制。这些地区的政府基本回避了两个基本问题：一是任何计划的设计都是为执行服务的，如果计划笼统模糊，执行起来就会混沌乏力；二是各个地区内部都会存在不均衡，政府的主要责任是守住底线，保障社会弱势群体获得必要的政府扶持。如果一些地区用“统一的成本分担机制”代替“有差别的成本分担机制”，则可能导致底线失守。

    落实多级政府的成本分担责任

    在设计二期行动计划的实施方案时，各级政府要统筹考虑自身在学前教育成本分担中的责任，既不把投入责任完全归于本级政府，也不把投入责任向上向下推卸，而要立足实际，协调好上下级政府之间的关系，协同承担学前教育的政府投入责任。

    放眼全球大多数国家和地区，学前教育的财政支出责任很少由唯一政府承担，而是多级政府共同承担，只是有的地区上级政府分担多一些，下级政府分担少一些，或者相反。这些国际经验告诉我们，办好学前教育是各级政府的共同责任，必须根据实际情况，在政府间实现按比例分担。

    在《意见》中，中央政府既明晰了自身的责任，即：中央财政继续安排专项资金，鼓励和引导地方积极发展学前教育；也对地方政府提出了要求，即：各地要按照构建学前教育公共服务体系的总体要求，健全学前教育管理体制，省级和地市级政府加强统筹，县级政府落实主体责任。

    在《陕西省第二期学前教育三年行动计划》中，落实各级政府的投入责任成为重中之重。如用好中央基本建设投资，做好国家集中连片特困县和国家扶贫工作重点县农村地区公办幼儿园建设。设立省级学前教育专项资金，用于提高学前一年财政补助标准、规模达到300人以上幼儿园的建设、各种奖补。并且，对各级政府的经费筹措渠道加以规定，如从土地出让收益中提取教育资金，保证二期行动计划投入比一期只增加不减少，省本级对学前教育的财政投入每年不低于4亿元，市、县、区要继续加大学前教育财政投入等。

    《青岛市学前教育三年行动计划》也规定，各级政府应逐步提高财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例，拓宽财政性学前教育经费来源渠道，每年从土地出让收益中计提的教育资金、地方分成的彩票公益金和地方教育附加中，按照一定比例安排学前教育经费。同样，在《贵阳市学前教育三年提升行动计划》中，各级政府的财政投入责任也非常明确。如市级财政重点扶持学前教育重点项目、边远贫困地区和薄弱环节项目、乡镇公办园建设补贴等。各区（市、县）政府则立足区域，实施农村和民办幼儿园的园舍、设施、设备的达标改造。既实行属地化管理，也进行大区域联动。

    在一些经济发达地区的二期行动计划中，以“区县政府成本分担机制”代替“多级政府成本分担机制”成为重要特点。原因在于，这些经济发达区县很少获得国家直接的财政补助，自力更生的意识很强。但是，国家不补助并不排除国家的财政性奖励。在一期行动计划中，很多发达地区，如深圳、宁波都获得了来自中央的很多奖励性经费。因此，区县政府在制定二期行动计划时，要用好国家的奖励性经费，也要通过地方性努力来争取省市级的奖励性经费，从而更好地推动区域学前教育的高质量发展。

    设计全域成本分担机制

    学前教育成本分担是一个全域问题，它涉及政府、社会举办者、家庭三方主体，并且要协调三方主体之间的关系。就“政府”这一主体而言，成本分担机制的设计不仅要规定区县这一基层政府的投入责任，研究制定公办幼儿园生均公用经费标准、生均财政拨款标准，也要完善中央、省、市等上级政府的投入责任。譬如，中央如何设立专项经费，设立哪些名目的专项经费，省市如何设立专项经费，如何进行省市转移支付与统筹等。

    就“社会举办者”这一主体而言，成本分担机制的设计要更多关涉“普惠性民办园扶持政策”的出台与落实，考虑政府如何激励企事业单位、街道、农村集体等部门面向社会提供学前教育公共服务；就“家庭”这一主体而言，成本分担机制的设计要着力于幼儿园收费管理办法的研制，并且按规定程序调整保教费收费标准，将家庭负担控制在合理范围。

    此外，成本分担机制的设计不仅要考虑各个主体自身的成本分担责任，更要考虑彼此之间的制约性关系。譬如，政府分担责任的减弱是以家庭分担责任的强化为代价的，而社会举办者分担责任的担当又是以政府的政策激励为前提的。

    从已经公布的17个省份的二期行动计划来看，在省级单位中，陕西的方案相对全面；在市级单位中，山东青岛、贵州贵阳、黑龙江黑河、湖北宜都的方案具有借鉴意义。这些地区的政府，以一种高度的责任感和使命感在制定二期行动计划，强化地方政府的学前教育治理体系和治理能力建设，落实地方政府发展学前教育的责任。

    作者系南京师范大学教授、国家社科基金“学前教育成本分担研究”（课题批准号：BHA110041）课题负责人