编者按

    政策法规的生命在于实施。为了均衡配置义务教育阶段师资，各地先后不同程度地开展城乡教师交流，以推进区域内城乡教育健康、协调发展。然而，纵观已有的城乡教师交流实践，部分地区由于不够重视政策实施中出现的问题，导致城乡教师交流异化，或流于形式，热热闹闹走过场；或在执行中遭遇巨大阻力，事与愿违；或虎头蛇尾，草草收场。在执行、评价、监督等实施环节存在的一系列问题不同程度地制约着城乡教师交流政策进一步发挥作用。

    ■姚永强

    作为最具能动性的教育资源，师资配置的均衡性直接关系到义务教育能否最终均衡发展，而教师合理流动是师资配置均衡的重要保证。为全面了解中小学教师交流政策的贯彻落实情况，充分认识交流政策实施过程中所存在的问题，准确把握影响政策实施的主要因素，笔者所在的“中小学教师交流政策实施研究”课题组曾对位于四川省东北部的典型农业大县——P县中小学教师交流政策实施状况进行了实地调研，从该县下属93所学校中选取了5所初级中学和5所小学，对曾经参与交流或正在交流的近百位教师进行了问卷调查与访谈。

    调查显示，P县在落实教师交流政策方面采取了相关措施，取得了一定效果。但由于在政策实施中存在着宣传不到位、配套措施不完善、交流时间过短、交流形式单一、监督机制不健全、交流教师意愿未得到充分尊重等问题，导致交流教师的政策认同感偏低，总体满意度不高。

    交流流于形式 整体满意度低

    调查结果显示，对于中小学教师交流政策的贯彻落实情况，包括制定专项政策、出台配套措施、实行交流过程的全称监督与考评等，被调查对象给予了一定程度的认可，但认可度并不高。

    问卷统计表明，调查对象认为当前中小学教师交流过程中存在的首要问题是交流流于形式，持此观点的人数比例达到了91%。其他依次为交流教师水平不高、交流时间过短以及交流教师专业不对应等。对于问题产生的原因，被调查对象认为首先是缺乏有效的激励机制，其次为教育管理体制的制约、教育评价及监督机制不健全、政府及教育主管部门重视不够以及补偿不足等。

    对实施中小学教师交流政策的态度，问卷中选择非常赞成和赞成的占调查总人数的73%，而持无所谓态度的占调查总人数的23%，这说明交流教师对国家推行中小学教师交流政策持比较支持的态度，但还未对政策充分肯定以及全面理解政策的意义。

    特别是交流教师对交流过程的总体满意度较低，选择非常满意和满意的仅占调查对象的32%，而选择不满意和非常不满意的达到44%。在总体满意度调查的基础上，我们又对交流过程中比较满意和较为不满意两方面的具体情况进行了调查，发现交流教师比较满意的依次为知识阅历增加、人际关系融洽、对交流教师一视同仁，而较为不满意的依次为薪资待遇低、交通餐饮及住宿条件差、新环境难以适应等。

    政策宣传不到位 认同感偏低

    P县近年来在落实中小学教师交流政策上采取了一系列措施，加强城乡中小学教师交流，力促县域内义务教育师资配置均衡。县教育局先后印发了一系列文件，强化政策导向，营造有利于教师交流的内外环境。在城乡教师工资、奖金和福利等方面执行同一标准的基础上，对交流教师实行补偿机制，提高教师交流的积极性。但是P县在教师交流方面存在的一些问题还需引起重视。

    政策宣传是政策实施过程中的重要组成部分，它直接影响到政策主体对政策意义、目标、措施及方法的理解、认同及参与程度。虽然P县教育主管部门通过一定途径对中小学教师交流政策进行了宣传，但由于相关政策及配套措施的制定及发布主体均为县教育局而非县委县政府，缺乏一定的高度，不能对中小学教师交流所涉及的教育、人事、财政等政府部门进行较好的统筹协调和明确的职责划分。同时，县乡教育主管部门在宣传过程中常常积极性不高，消极对待。调查显示，有43%的交流教师认为“各级政府及教育主管部门重视不够”是问题产生的主要原因。

    由于宣传不到位及方法手段的单一，致使一些学校和教师对中小学教师交流政策的了解比较模糊，认同感偏低。调查显示，有27%的交流教师对这一政策持无所谓甚至抵制态度。这种认识上的不足导致部分校长、教师缺乏大局意识，学校本位思想严重，只从评聘职称和职务的利益角度考虑问题，政策目标无法有效实现。

    配套措施不完善 可行性较差

    中小学教师交流政策的贯彻落实是一项系统工程，要求地方政府及教育主管部门制定出完善的配套措施。调查结果表明，47%的被调查交流教师认为政府未制定出完善的配套的措施。P县出台的相关配套措施主要涉及人事激励和经济补偿，对交流学校双方的监管与考核、社会保障等相关内容则较少涉及，缺少人事部门和财政部门相关配套政策的跟进，更缺乏教育管理体制的深层次改革。对此，有43%的交流教师认为教育管理体制滞后是导致问题产生的主要原因之一。例如，在现行教师管理方面，由于教师还不是真正意义上的“系统人”而是“单位人”，教师与学校是一种隶属关系，导致城区学校从自身利益出发限制教师特别是优秀教师参与交流，这就需要人事管理体制等改革。

    同时，当地制定出的配套措施更多是一般原则性设计和宏观指导，缺少操作性较强的实施细则。如对交流教师如何进行科学评价与考核，对他们如何做到人性关怀以及对贯彻不力的学校如何进行规制和惩罚等。

    强调服从 未充分尊重个人意愿

    尽管教育主管部门制定了个人申报、学校推荐、县教育局审核批准的交流教师产生程序，但由于每个个体存在“自利性”和“经济人”行为，在缺乏深入调研、信息沟通不畅且补偿及保障措施不到位的情况下，教师常常会以各种理由拒绝参与交流。为此，教育主管部门不得不借助行政力量强制学校派出教师交流，或者采用电脑随机抽取的方式产生交流教师，这一做法导致一些交流教师的不满。调查结果表明，有36%的交流教师认为自己的意愿未得到充分尊重。由于是被迫交流，他们常常带着抵触情绪，特别是向下交流的教师认为交流是对自己工作的否定，因此在交流学校情绪不稳定，抱着得过且过的态度，在工作上应付了事。

    交流时间过短 交流形式单一

    在P县出台的中小学教师交流相关文件及实施办法中，明确规定教师交流期限原则上为一学年以上，校长交流期限原则上为三学年以上。但调查结果表明，有18%的交流教师认为交流时间过短。究其原因，其中绝大多数教师签订交流期限为一学年，只有极少数教师签订交流期限为三学年。交流期限较短虽然能在短时间内实现全县教师快速轮岗，但由于我国小学实行的是六年学制，初中实行的是三年学制，如果教师交流时间过短，必然与我国学制不相吻合，更何况每个教师对新环境都有一个适应的过程。在被问及对交流过程中较为不满意的方面时，有38%的交流教师认为不适应新环境，有29%的交流教师认为交流学校学生难教。而交流过于频繁也必然导致教师队伍不稳，正常教学活动或多或少受到影响，师生磨合出现问题。

    同时，在调查中不少农村教师反映，交流主要是从上向下单向交流，农村教师交流到城市学校的非常少。并且在交流过程中，交流教师与原单位教师缺少实质性的教育教学交流，包括教案合作、教研探讨等，这都与交流政策的初衷有一定背离，不利于农村教师专业素质的整体提高和专业成长。

    评价机制欠缺 缺乏有效监督

    监督作为社会管理过程中的控制手段，在现代社会公共治理中发挥着越来越重要的作用。一项政策的有效贯彻执行，离不开完善的监督机制。在P县制定的中小学教师交流政策实施办法中，对交流学校及交流教师的监督涉及较少。调查结果也表明，有39%的交流教师认为现有的评价及监督机制不健全，交流过程缺乏有效监督。

    由于监督机制不完善和监督不到位，导致政策执行不力，交流过程偏离目标，交流流于形式。如城区学校在下派交流教师时更多考虑自身利益，参加交流的常常是年轻教师或教学业务能力一般的教师，将农村学校变成实习基地。或者一些交流教师根本未进行实质性交流，交流期间脱离岗位，从事其他个人活动。（作者单位：西华师范大学）