李华 绘

    编者按：2010年，国家教育体制改革试点工作全面启动，在425项改革试点中，职业教育承担了其中的56项。试点工作开展已有三年，进展情况如何，存在哪些问题，需要哪些支持，是否需要调整改革方向，对这一系列问题的回答关系到职业教育体制改革试点是否能够取得成功。日前，国家教育行政学院“职业教育体制改革实证研究课题组”对国家职业教育体制改革试点工作进行了实证研究，以期回答上述问题，为深入透彻了解、跟踪、监管各个试点改革提供依据。

    ■邢晖 李玉珠

    职业教育体制改革试点工作启动三年来，各试点地区领导重视、政策支持、经费保障到位，由上到下建立起良好的试点工作体系和运行机制，形成了部司会议推动、地方文件牵动、行业组织联动、企业部分互动、学校积极行动的有序实施状况。

    国家大环境、大背景有利于试点的开展，加之试点项目与地方需求匹配，因此试点整体上取得较大进展，职教发展制度初步建立，政策法规初步完善，职教体系雏形显现，基础能力建设得到提高；在局部和单项上也有许多创新，生均经费拨款首次得到落实，兼职教师难题在一些地方破解，有些试点项目还尝试了职业教育的国际化发展。

    在看到成绩的同时，改革过程中出现的一些问题也不容忽视。

     问题一：试点进展不平衡

    通过调研我们了解到，有的试点紧扣职教体制改革目标，启动快、进展多，但也有些试点才刚有动作。各试点项目在态度、力度、深度、效度等方面存在差异，呈现出东部强于中西部、高职好于中职的局面，而且试点项目的重心大多倾向于基础性建设，而非改革性探索。

    各试点项目进展之所以不平衡，有客观和主观两方面成因。客观上，不同地区的职业教育基础、条件不一样，出现不平衡现象在所难免。而从主观来说，我国很多地区都有轻视技能和鄙薄职业教育的文化传统，加上劳动就业制度缺失，约束着试点大步前行及均衡发展。

    问题二：需求导向待提升

    一些试点地区的改革和资源整合还仅限于职教内部，在试点规划中缺少对区域产业特点、就学人口以及行业分布的分析。这种仅在职教内部做规划调整，忽视外部经济发展条件及外部资源整合的改革，很难取得实效，且易造成资源闲置和浪费。

    需求导向的不足，与区域发展规划对职业教育的忽视息息相关。地方经济发展到转型期，对软实力更具依赖性，软实力中的人力资源，在很大程度上制约着经济转型与发展。而职业教育正是人力资源的巨大输出方，这种作用并未被地方政府充分认识，经济发展需求所激发的职教发展动力也被政府所忽视，这使得职教人士无力整合职教外部资源，更不用提将职业教育纳入地方经济发展规划了。

       问题三：实质创新突破难

    职教试点项目实施的形式较为丰富，但形式丰富的背后，却是难以取得实质创新突破的现实。仅就校企合作来说，在各试点项目中探索的形式很多，但真正在制约校企合作持续、健康发展的制度和政策问题上取得实质进展的则较少。仅有极个别地区或行业尝试了政策建设，其余大部分地区还停留在形式上，而对于校企合作税收优惠政策，几乎没有一个试点项目尝试。这使得校企合作虽遍地开花，但合作内容肤浅、进展缓慢、效果不理想。

    造成这种现象的原因，我们认为是一种中央与地方相互期待的心理——中央希望通过试点，以基层首创的方式，打破制约职教发展的制度障碍，而地方并没有领会到中央的期待，没有意识到试点的真正价值，仅以先前的发展成果来应对试点改革的各项检查。

    问题四：内外支持体系缺失

    职业教育牵涉面广、社会参与主体多、实践性强、协调难度大，因此需要强大而全面的外部支持，如就业准入制度、职业资格制度、金融制度、劳资关系制度、经济发展战略等。在劳动力市场上，只有执行严格的就业准入制度，职业教育培养的技能人才才能真正发挥自身价值；只有职业资格制度完善、标准化程度高，职业教育才能有的放矢；只有经济发展战略真正面向技术强国，职教改革才能有空间；只有劳资关系制度合理、技术技能人才的待遇和社会地位提高，职业教育才能真正有吸引力。然而上述这些职教改革与发展所必须的外部支持，在我国几乎都是缺失的。

    职业教育内部也协调困难，改革阻碍重重。例如，由于职教体系不完善，尽管中高职衔接“百花齐放”，但因过去对中职升学“5%”的限制，使得中高衔接在体制上的探索较为困难，中职学生升入高职相对容易，升入应用本科却很困难，面临着体制和制度的限制。再比如，职业教育对教师和职业院校的评价基本沿用了普通教育的评价方式，对教师重在评价其科研数量和论文成果，对学校的评价也依然是有多少博士和硕士，而非高技术技能人才。

    问题五：课题化倾向明显

    我们研究发现，各试点地区出台的文件多于政策，部门文件多、政府政策少，教育部门自己的文件多、跨部门的政策少，而且文件中的措施和办法缺乏可操作性，以“力争”、“尽快”、“基本”等词汇指导实际改革。造成这种现象的原因也是深层次的，多年来，我国职业教育发展的政策工具一直比较单一。从调研情况看，在各试点地区出台的支持政策中，使用的政策工具也主要是命令、报酬和职能拓展。

    另外，我们发现不少学校和单位没有树立以试点推动工作的意识，将改革试点等同于课题研究。一般来说，课题研究，即使是实证性课题，也多偏重于理论研究，而体制改革则是实践层面的问题。这种课题化倾向，使得试点工作的实践性、可实施性大大降低。探究这种现象背后的深层次原因，我们认为与长久以来对职业教育的评价机制不科学有关。

    问题六：科研支撑力度不足

    调研发现，各试点项目对职教科研的需求旺盛。但我国的国家级职教科研机构非常少，而地方职教科研机构的研究能力又比较弱，缺少敏锐的问题意识和深入的研究能力。教研缺少科研的深度支撑，往往会依赖惯性思维和常规操作，沿袭传统学科体系下的教研模式，停留在经验表层。

    这种科研支撑的乏力，已为不少试点地区所意识。安徽省试点项目的负责人曾反映，安徽省职教研究机构不健全，各市、县教研机构力量薄弱，从事职教科研和教研的专职人员太少，导致科研未能在试点项目中发挥引领作用。（作者单位：国家教育行政学院）

深水区里危中寻“机”

    ■邢晖 李玉珠

    水深更要巧渡河。对于职教体制改革试点出现的困境，国家和各试点地区有必要加强分析，于危中寻“机”，渡过改革深水区。

      对策一：加强顶层理性设计

    职业教育的顶层设计包括法律的制定、制度的保障、体系的建构、实施及评价机制理性化等，需多方协调统筹，不能顾此失彼。以构建现代职教体系为例，必须要与法律制度、教育制度、实施与评价机制等的构建同步，只有各方面问题都逐步解决，职教体系才能顺畅发展。

    职业教育的理性规划、科学设计要立足于我国经济发展方式转变和产业结构转型升级的需求，立足于社会民主、法治化的需求，立足于人的终身发展、自由发展的需求。要强调一把手责任，因为职教改革事关社会全局，没有统筹和主导全局的能力就无法取得突破，就会沿袭以往非系统化、片段化、零散化的特点。

    对策二：调整政府机构职能

    尽管政府发展职业教育的职责履行不到位，但有些职责却又不是政府应该承担的。应建立政府、学校、企业、社会机构分工合作、责任共担的职能体系，以转变职能和简政放权为重点，积极推动职业教育管、办、评分离，更合理地分权、放权、归权。

    一要明确政府的责任和义务，通过统筹规划、立法、制定标准、整合资源、经费投入、督导等手段加强职教管理，要特别注意教育、人社、发改、财政、编办等不同职能部门的分工与协同。政府还要调动社会力量，发挥市场作用，鼓励企业、社会和公民投资举办职业教育。二要发挥职校办学主体责任，增强办学自主权，完善内部治理结构，建立现代学校制度，同时引导企业承担作为办学主体之一的责任。三要分权评价职能，发挥社会专业评价机构，尤其是行业组织的评价职能。四要适当归权，针对学历教育和职业培训分离、职业教育供给资源分散、教育部门管理和人社部门管理分立等情况，有些地区发出归口管理或另设专门机构统一管理的呼吁，但是否要自上而下或做出全国性的管理体制调整，必要性和可行性值得研究。