面对快速城镇化进程，出现了城市保护主义的“邻避政策”。要有“全国一盘棋”的大局观，要有“以天下为己任”的胸怀，通过制度变革和创新，逐步实现宪法所规定的平等人权。

  走城乡一体化的城镇化道路，需要在城乡二元文明共生和一体化发展的新的文明框架中，重新认识农村教育的价值和重要性，超越“离农”和“为农”这种二元对立的认识。

  ■杨东平

  党的十八大报告提出了城乡一体化发展的新型城镇化道路，要求“加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

  我们需要在城乡一体化发展的视野中，围绕构建覆盖城乡居民的公共教育服务体系，深化城市教育改革，探索农村教育的科学发展之路。

  确立社会公平的大局观  

  社会现代化是一个工业化和城市化的过程，改革开放的历史就是中国人口大规模流动，移民改变和创造城市的历史。城市的管理者和市民需要顺应这一社会发展潮流，认识在城市化过程中人口流动的正当性、长期性和复杂性，调整心态，树立正确的价值立场。

  面对快速城镇化进程，原先处于潜隐状态的“城里人”和“外地人”的利益冲突显现，出现了城市保护主义的“邻避政策”。这种社会现象被称为“巴士效应”：自己在车下时拼命主张打开车门，一旦上车就主张赶紧关门开车。这种以一己利益为计较的狭隘心态显然是不可取的。当我们争取自己的权利时，就意味着主张一种面向所有人的价值。今天所有的城市人，都是昨天的“乡下人”。我们不能一方面反对北京大学成为“北京人大学”，同时认为上海就应当是上海人的上海。

  当然，一项现实的公共政策，必须强调理性、渐进性、建设性，需要谨慎地调整、平衡不同群体的利益，应当有先中小城市、后大城市的“梯度开放”战略。但是，必须明确和坚持社会公平、教育公平的基本立场，“大道理管小道理”，有“全国一盘棋”的大局观，有“以天下为己任”的胸怀，通过制度变革和创新，逐步实现宪法所规定的平等人权。否则，一方面要求每年转移上千万农村劳动力，同时却各城设防，阻碍农民进城，社会现代化的理想就无从谈起了。

  建立以常住人口为准的城市公共服务提供机制

  对于城市社会而言，改革的目标已经确立，这就是建立以常住人口为主的城市公共服务体系，实行基本公共服务的全覆盖。问题是如何通过持续的制度创新，逐渐实现这一目标。

  我们目前的公共服务体系，是在城乡分治、没有人口流动的计划体制下形成的，无法适应大规模人口流动的现实。需要通过体制和机制创新，形成对流动人口的日常管理，改变以户籍人口为主的现行管理体制，建立在流动状态下公共产品、公共服务的提供机制，“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，实现基本公共教育服务均等化”。

  近年来，各地政府的主要工作是将流动儿童义务教育纳入公共服务范围。一些地方还将这一服务扩大到了学前教育和中等职业教育。上海市已经提出将流动人口的公共服务纳入政府工作规划和财政预算，并将有条件地开放包括高等教育在内的各类教育服务。最终，在城乡一体化的户籍制度改革中，逐渐放开城乡二元户籍限制，使外来农民工真正成为新市民。

  建立这一新机制所需的制度创新，包括建立中央和地方各级政府分担的财政机制。建立跨省的义务教育经费转移支付机制，完善流动儿童教育的经费保障机制。上海市已经建立了市—区两级财政分担机制，这是重要的制度创新。当前，需要明确中央政府所应承担的财政责任，建立对流动儿童教育的中央财政转移支付制度，从而建立地方政府持久办好流动儿童教育的激励机制。

  同时，需要改变政府包揽包办的思路，构建由政府、公办学校、民办学校、农民工子女家长、社会组织等多元主体共同治理的新体制，不仅要发展民办教育，而且可以将符合基本条件的外来人员自办的打工子弟学校合法化，政府通过购买学位、购买服务的方式提供公共服务。还要鼓励社会公益组织举办的公益学校，通过多种渠道、多种体制扩大教育供给，满足城市不断增长的需求。

  探索农村教育的科学发展

  由于快速城市化进程、大规模的人口流动和学龄儿童减少，今天的农村教育正处于前所未有的大变局之中。持续十年之久的“撤点并校”政策，致使乡村教育出现“城挤、乡弱、村空”的局面，出现“上学远、上学难、上学贵”的问题。同时，出现了两个新的边缘化群体：城市的流动儿童和农村的留守儿童。这一切突显了城镇化背景下教育问题的严重性和复杂性。

  农村义务教育必须坚持公平优先。

  “后撤点并校时代”的农村教育，当务之急是按照《国务院办公厅关于农村义务教育学校布局调整的意见》，解决好农村撤点并校过程中出现的突出问题。在农村学校布局调整中，能够进城上学的大多来自经济条件较好的家庭，受损的主要是偏远贫困农村、山区、牧区的弱势群体，因此，必须对农村后20%的弱势人群予以特别关注。其根本措施，就是如教育规划纲要提出的，“合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。

  要科学制定农村义务教育学校布局规划，不搞“一刀切”，改变盲目追求“学校进城”和“一步到位”的思维，按照“小学就近入学，初中以乡镇为中心适当集中”的概念，规划和建设好农村学校。湖北黄梅县、吉林通榆县等已经通过强基固本、反哺农村学校，改变了农村学生盲目进城上学和大班额的弊病，出现了农村学生的回流。

  应当认识到，在地广人稀和边远偏僻的山区、农牧区，小规模学校将长期存在，许多发达国家也都存在这样的教学点。不应将小规模学校视为落后的、需要消灭的，问题是如何改善和提高小规模学校的教育质量。一些地方采取中心学校辐射、教师走教的“卫星式”管理，有的采取复式教学，这些都是行之有效的。

  超越“离农”和“为农”的二元对立。

  走城乡一体化的城镇化道路，需要在城乡二元文明共生和一体化发展的新的文明框架中，重新认识农村教育的价值和重要性。那种认为现代化就是消灭农村、取消农村教育的观念是完全错误和不切实际的。哺育了中华民族的丰富多彩的乡村文明需要继承、滋养和更新，要通过发展农村教育，为新农村和小城镇建设提供人力资源，使农村成为有生活质量和生命意义、有别于都市文明的精神家园。

  与此同时，特别需要认识什么是农村所需要的教育，什么是农村的“教育质量”。否则，所谓的“上好学”不过是追随城市应试教育的尾巴，在不可能取胜的升学率竞争中挣扎。

  对于农村教育的功能定位，今天也许我们可以超越“离农”和“为农”这种二元对立的认识。在快速城镇化背景下，越来越多的农村青年进入城市，是一种历史趋势。同时，即便在未来二三十年我国城市化率达到75%左右，仍将拥有绝对数量庞大的农村人口，拥有规模巨大的农业，农村并不会真的消亡，农业现代化仍然需要高素质的劳动者。农村教育不应该是单一的升学教育，不应该照搬城市化的“应试教育”，而需要满足为升学、城市化和新农村建设服务的三重目标。

  “以学生为本，以乡土为根”。

  要实现这样的目标，就需要面向农村实际，创造性地改革农村教育，探索在新形势下农村教育的科学发展之路。上世纪80年代，在农村开展农科教结合的尝试，开展普通教育、成人教育、职业技术教育“三教统筹”的农村教育综合改革实践，今天仍然值得借鉴。

  城市化比例较高、工业为主的浙江省上虞市，重视打造根植乡土文化的“新乡村教育”，认为“乡土文化是推进教育均衡、实现教育公平的重要资源和有效抓手。在发展农村教育的过程中，积极吸纳并内化乡土文化，教育就有了取之不竭的源头活水”。

  这种植根乡土的教育，不一定是农业科技教育，而是以学生的人格养成为目标，倡导平民教育、生活教育的价值，教育与农村社区发展紧密结合，是一种“为生活做准备的教育”。通过实行综合素质教育，促进学生的人格发展、公民道德和能力培养。吉林抚松县农村学校的教育目标是“为18岁做准备”，将缺乏良好习惯、行为粗野的农村孩子培养成“语言文雅，行为儒雅，情趣高雅，心灵美雅之人”。这样，无论学生将来是继续升学、进城打工还是回乡务农，都获得了赖以安身立命的“通行证”。

  树高千尺，仍具有热爱家乡、回报家乡的乡土之情、乡土之根。这或许是一种可以追求的乡村教育的理想。（作者系北京理工大学教授、21世纪教育研究院院长）