编者按

    当前我国实行“以县为主”的教育管理体制，县域统筹教育管理的职能定位及主观能动性，决定着我国区域教育改革的实际进程。

    日前，国家教育行政学院面向全国县市教育局长培训班学员，就当前我国县级统筹教育管理中迫切需要解决的问题进行了专题调研，来自全国169个县市的教育局长参与其中。

    调研显示，当前县域统筹教育管理中存在业绩导向、职责不清、统筹不力等制度性问题，如各级政府教育管理职能边界不清，责任主体不明确；县级政府偏重经济效益，教育公共服务滞后于改革进程；县级主管教育领导行政层级偏低，无法有效统筹教育等，这些问题迫切期待国家层面的积极干预和有效引导。

    ■包金玲

    问题：政府教育管理职责边界不清

    新修订的《义务教育法》第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”

    国务院领导的具体内容是什么？省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施的范畴有哪些？县级人民政府在哪些教育管理领域可以做主？等等。这些内容在《义务教育法》中缺乏相应的条文规定。尤其是义务教育法未对地市、乡镇两个行政层级做出明确的职能界定，县级教育行政部门无法有效调动乡镇一级主管教育的积极性。

    由于义务教育法没有明确规定县级政府主管教育的具体职责，尤其没有明确教育、财政、编办、人社部等横向部门之间的教育责任主体，因而，在同一个县域内统筹教育管理也存在职责不清、相互推诿的问题。

    以学前三年行动计划为例，调查显示，大部分县（区）面临无建设经费、无教师编制、无城市规划用地的现实困境。因无法解决经费、编制等问题，在被调查的115个县（区）中，有51.3%的地区存在未经政府批准的所谓“黑幼儿园”，也就是说，近一半的幼儿机构存在诸如安全、卫生、教育质量等隐患。而造成这一系列问题的主要原因在于县级政府责任主体不明确，各横向部门之间教育责任不清晰。鸡西市某县一位局长指出，该县两所幼儿园即将开园，因苦于无编制，只好准备从小学中抽调教师充当幼师，而这样做的危害，一是削弱了小学师资力量，二是带来幼儿园教育小学化倾向。

    另外，自从确立了分级办学、分级管理、“以县为主”的教育管理体制以来，我国一直未出台《地方教育行政法》，关于各级政府教育管理职能界定的法律也仅限于义务教育法。因此，国家每次出台新的教改政策，地方教育行政部门只有将相关政策文件作为执行政策的主要依据。这样做一是有可能导致各地区因理解政策的程度不同而影响政策执行的效果。二是区域间实际情况不同，很难贯彻落实好相应的教改政策。三是教改政策文件从中央到省级，再到地市、县市，在层层传达下发的过程中，面临信息不及时甚至不对称的问题。

    政令不通畅是职能界定不明确带来最主要的问题，地方政府要么不知情，要么唯上级指令是从，缺乏切合各自实际的规划和改革。职能界定不清也容易导致政令过于僵化统一，行政效率低下。

    本次针对在全国425个地区实施国家教育体制改革试点情况的调查表明，在省级统筹实施专项试点改革的地区中，多数县市教育局长对本地区的试点情况并不十分了解，更不了解试点改革的具体内容、推进计划等，这是政令不通畅、信息不对称的一个典型案例。

    基于上述问题，建议尽快改进和完善我国的教育法律法规，通过法律条文明确各级政府统筹教育管理的职能边界，重视《地方教育行政法》、《学校管理法》等关键法的制定，以制度规范地方政府的教育管理行为。依法行政的优势在于：一方面政府行为受法律制约，严禁超越法律规定滥施职权；另一方面主要通过行政立法规范管理行政对象的行为，以便管理者和被管理者都有明确的依据。

    建议：加快完善教育领域重要法律法规及其实施意见，进一步明确各级政府教育管理职能边界，以制度规范地方政府的教育管理行为。

    问题：县级统筹教育缺乏灵活自主性

    我国人口众多，地区差异巨大，国家制定的政策很难具有较强的普适性，因此，中央政府应将管理重心放在制定宏观政策和总的指导方针上，进一步扩大地方政府的自主权，为地方能够结合实际灵活发展教育提供便利，切忌一刀切、全盘化。

    校车问题就是一个很好的例子。各地具体情况不同，国家可以出台原则性意见，由地方政府因地制宜选择合适的校车服务和管理方案。目前，国家正在紧锣密鼓地制定《中小学和幼儿园教师资格考试暂行办法（征求意见稿）》和《中小学教师资格定期注册暂行办法（征求意见稿）》，在此建议国家在有关的实施环节上进行原则性规定，不要过于具体，以体现中央政府宏观指导教育管理的职能。

    我国新一届政府提出了简政放权的改革设想，简政放权将涉及所有的政府部门（包括教育部门），教育领域正面临由中央到地方、由教育行政机构向学校教育机构下放权限的现实问题。那么，究竟下放哪些权限，以哪个层面作为下放权限的基本切入点？下放权限的基本前提是对现有行政层级进行明确规划，进一步明确各级政府教育管理的具体权限，这些问题将关系到今后我国教育改革发展的基本走向和治理模式。

    县级政府具有协调宏观政策和微观政策的特殊职能，县级政府不仅是一级完整的政权机构，同时也是城乡经济社会文化的接合部，是国家大政方针转换为具体政策、措施和办法的最基本的行政层级。因此，国家在具体实施简政放权的过程中，应把县级作为最基本的行政规划单位，即按照“以县为主”的教育管理体制，中央将属于省级教育管理的行政权限下放给省级，而省将属于县（区）教育管理的行政权限下放给县（区），县（区）教育行政部门则将属于学校教育管理的权限下放给学校。实现简政放权最主要的目的是激发地方的灵活性和自主性，可促进地方政府真正从推进本区域经济社会和谐发展的目标出发，有效推动区域教育改革和发展，进而面向区域开放办学，推进学校的自主性、自律性发展，实现区域教育特色发展。

    鉴于国际上一些国家先行改革的经验，应对日益多元化、多样化社会，单靠国家和政府单一供给方式仍很难解决受教育者的实际需求，因此，简政放权，只是国家和政府在行政、财政上的权限改革，要想真正推动区域教育改革与发展，有必要重新探索公共教育管理新范式，加强国家宏观指导能力，提高地方办学的自主性，实行面向社会开放办学，鼓励社会参与，即由国家和政府单一供给向多元化供给方向转变。

    建议：加强中央政府的宏观指导，简政放权，进一步扩大地方政府的自主权，为地方能够结合实际灵活发展教育提供便利。

    问题：教育部门难以有效统筹人财物

    调查中，52.2%的局长认为，教育部门不能有效统筹人、财、物，这是制约县级统筹教育的最主要的制度缺陷。参与调查的除了江苏等少部分省市外，当前主管教育的是分管文教的非常委副县长，而人事、财务以及编办等部门也都有相应的主管副县长，因而教育部门不能有效统筹协调、科学规划并合理配置人、财、物等教育资源。

    以教师人事管理为例，由于我国的教师属于事业单位编制，中小学教师的招录主要由人力社会保障部按有关事业单位人员聘用制度的相关文件具体实施，这就使得多数地区教育部门不能自主聘用教师。这种以一般事业单位聘用方法招聘教师的做法容易降低教师的专业化程度，从而无法从源头上保障师资队伍的素质。

    以教师编制为例，绝大多数地区面临教师总数超编，实际需求上缺编的问题，主要受制于国家现有的编制办法。调查表明，50%的县（区）仍以国家2001年规定的编制办法定编。而实际上，伴随社会转型以及布局调整，迫切需要增加心理辅导教师、寄宿制学校生活教师、校医、营养餐教师以及校园安全岗等中小学岗位编制。因受制于国家编办规定，加上县里将所有事业编（包括教师编）作为一个固定编制数确立下来，缺乏灵活性和针对性，教育部门无法按学生数变化、按实际需求配置师资。

    针对教育部门无法统筹教育的体制困境，多数局长建议由更高一级领导主管教育。调查显示，28.7%的局长认为县级主管教育的领导应是县长，40%的局长认为应是常务副县长，认为由县长或常务副县长主管教育的共计占68.7%。实践表明，区域教改取得较好成绩的地区，其主要经验就是实行了“一把手”工程。

    对于备受教育局长关注的教育热点难点问题，不少局长认为要加强国家在教改领域的干预力度，尤其是通过国家干预加强和稳定农村教师队伍建设最为迫切。

    教育行政部门除了人、财、物的有效统筹外，还有一项重要的统筹功能是对县（区）内学校的系统指导和专业技术支援，即充分发挥教育行政部门的职能作用，加强教研部门面向学校实际的专业技术指导功能，这是当前政府转变教育管理服务职能最重要的内容之一。

    作为面向县（区）内所有公民承担基本公共教育服务的行政机构，我国地方教育行政部门的职能远未得到足够的重视，现有的教育行政部门无论在人员编制上，还是在专业职能的发挥上都很难满足区域教改实际需要，这在一定程度上制约了办人民满意教育的质量。2012年9月、10月，国家教育行政学院曾经分别对46位地市教育局长和154位县市教育局长进行了关于教育局公务员、教研员编制情况的调查。调查表明，95.7%的地市教育局长、92.2%的县市教育局长认为需要增加教育局公务员数；70%的地市教育局长、72.8%的县市教育局长认为目前教研员编制数不能满足实际需要。为了解决编制不足问题，多数教育局采取了从学校或其他部门临时调配人员的办法。