■张乐天

  支持农村教育发展，需要建立一种促进农村教育可持续发展的长效机制，需要我们认真思考如何以更好的制度设计，保障对农村教育发展的支持能够旷日持久、扎扎实实地向前推进。新中国成立以来，农村教育改革发展取得了显著成就，也存在一定的问题，这与农村教育政策息息相关。梳理农村教育政策历程，在总结经验的基础上剖析其问题，可以获得对农村教育下一步改革发展有益的启示。

  农村教育走弯路需要政策反思

  农村教育政策的制定过于“自上而下”。从历史的视角看，新中国成立60余年农村教育发展所显现的政策问题，较突出地反映在政策制定与决策层面，表现在政策目标定位缺少科学性，对政策推行方式的决定显现非理性，农村教育政策制定的系统性不足，农村教育政策制定方式的过于“自上而下”。60多年中国农村教育政策，基本上是一种国家制定的政策，地方政策基本上是国家政策的细化和具体化。地方政府和农村民众只是服从和遵循国家政策，而少有对国家政策本身的变革与创新。

  农村教育政策执行资源的供给不力。长期困扰农村教育发展的突出问题是农村教育政策执行的资源供给不力。进入新世纪以后，我国建立了农村义务教育经费保障机制，但农村学前教育发展、职业教育发展仍存在严重的经费供给困难。农村教育政策执行资源的供给不力，还表现在优质教师的供给问题始终存在，城乡基础教育教师队伍建设的差距迄今依然明显。在农村教育政策执行上，也存在执行组织不力的状况，缺乏对农村教育政策执行的有效监督，对农村教育的政策督导也存在一些形式化的倾向。

  政策评估“表面化”、“走过场”。对农村教育政策运行状况尤其是对政策执行结果进行评估已成为政策执行过程的重要内容与重要环节。但从问题的角度看，系统化的评估制度并没有建立，对农村教育政策执行的评估还存在一定的制度缺失及“表面化”、“走过场”的状况。

  教育政策的可行性论证缺失。在制定教育政策的过程中，或在形成的政策决定中，缺少对农村教育政策的可行性论证。中国农村地域辽阔，区域发展差异明显，如何从实际出发，合理且有效地推进政策执行？这一问题，无论是政策执行者或政策研究者都存在研究的缺失。农村教育政策在执行中的“一刀切”现象比较严重，不同时期有不同的表现。在农村教育政策评估方面，对评估方案本身的科学性合理性论证也不够充分，如何通过评估真正有效地促进农村教育的发展，这一问题同样缺乏深入的研究。

  左右农村教育政策的三大因素

  现行政策与社会政治制度“捆绑”。我国农村教育政策是国家教育政策的重要内容与组成部分，国家政治制度必然影响农村教育政策的制定。在农村教育发展过程中存在的发展目标、价值取向等方面的偏颇实质上折射着政治制度存在的问题与弊端。

  城乡二元社会体制突出“城市取向”。20世纪50年代我国形成的城乡分割对立的二元经济结构以及在此基础上形成的二元社会体制是农村教育政策问题形成的另一个重要的原因。城乡二元经济结构是一种不平衡的结构,是一种有差别的结构,是城市经济明显优越于农村经济的结构。这种经济结构导致教育制度的种种设置与安排存有突出的“城市取向”,这恰恰是农村教育政策问题的另一种体现。长期以来,我国城乡二元经济结构已衍生出二元教育结构。农村教育是与城市教育相对应的概念。尽管我们很重视农村教育,也一直在努力发展农村教育,但较之城市教育的发展而言,农村教育的发展在政策安排上依然是处于“次级”发展状态。我们在重视农村教育的同时，实际上又潜存一种轻视农村教育的倾向。国家教育资源的配置,尤其是优质教育资源的配置明显地向城市倾斜而非向农村倾斜,甚至农村中的优质教育资源还在不断地向城市流动,其结果使城乡间本已存在的教育差距继续扩大。

  现行教育制度城乡分野严重。从教育制度的层面看,我国现行的教育制度实际上仍存在着较严重的城乡分野倾向。在义务教育的资源配置上,实际上存在城市教育国家办，农村教育农民办的政策安排；发展学前教育、职业教育、成人教育的制度安排也实行了一种城乡有别的政策，即把发展的重心放在城市，实行城市优先的政策；重点学校制度设置从运行的实践效果看,实际上也是一种以城市为重点的学校制度。如果统计重点学校的地域分布,可以肯定，九成以上的重点学校设在城市,这与中国基础教育的实际重心在农村形成了鲜明的对照。层层设置的重点学校制度,加剧了基础教育领域内部资源配置失衡,造成了一大批基础薄弱的“差校”，而基础薄弱的“差校”，又以农村为多。

  农村教育政策必须适时变革

  关注农村教育政策建设的科学性。加强农村教育政策建设的科学性，需要自上而下和自下而上两种方式。农村教育政策制定的主体不应该只是各级政府或教育主管部门，同时也应该有农村教育的工作者和参与者或当事人。教育政策建设的科学化，基于政策决策的民主化。倾听农村教育工作者和农村民众对于农村教育发展的政策建议对保障农村教育决策的科学化具有重要意义。

  关注农村教育政策建设系统化。首先是促进农村教育政策层次的系统化。教育规划纲要是新世纪我国第一个中长期教育改革和发展规划，是今后一个时期指导全国教育改革和发展的纲领性文件。现阶段我国还需要进一步加强微观层面的农村教育政策建设，即加强农村学校政策建设。如何促进农村学校发展和切实提高农村学校教育教学质量是大力发展农村教育的关键所在，对此需要有更良好的政策指引与政策保障。另外，农村不同类别的教育发展，需要有切合实际的发展目标、发展要求和发展方略，要有明确的可操作性的政策指引。现阶段还需要立足于城乡教育一体化以加强农村教育政策建设。

  关注农村教育政策的有效执行。其一，需要建立政策执行目标责任制，健全政策执行的组织机构和制度，强化政策执行者的责任感；其二，需要加大对农村教育政策执行的资源投入，尤其要加大对相对贫困农村地区教育政策执行的资源投入，以使农村教育发展有可靠的资源保障。其三，在农村教育政策执行过程中，要以有效的方式，调动政策目标群体和利益相关者主动配合和积极参与教育政策执行，增强目标群体对政策的认同，使教育政策执行成为“合力”作用的过程；其四，要加强对农村教育政策执行的过程评估与检查，及时发现与诊断政策执行过程中出现的问题，以使政策执行能顺利推进。

  与时俱进地推进政策变革与创新。我国农村教育的发展与农村社会的变革转型相联系。今日农村社会的发展已被赋予双重任务：一是建设好社会主义新农村，二是持续推进农村城镇化和稳步促进农村人口向城市的转移。今日中国农村的发展是以人为本的发展，这更凸显出农村教育发展的价值与意义。农村社会的变革要求农村教育的变革，也要求农村教育政策的变革。而农村教育政策的变革也意味着需要政策的不断创新。不断提高农村人口的素质，形成学习型农村社会，建构现代国民教育体系和终身教育体系，这都蕴含着对农村教育持续变革与发展的要求，也蕴含着对农村教育政策适时变革与创新的要求。（作者系南京师范大学教授）